在全球应对气候变化的大背景下，我国坚定不移地朝着碳达峰碳中和目标迈进。2024年8月印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，无疑是这场绿色征程中的关键指引，其中碳排放总量控制制度更是重中之重，它如同一条强有力的主线，串联起各项节能降碳制度与政策，深刻影响着我国能源发展的未来走向，也决定了《可再生能源法》相关重要制度的功能定位。今天，就让我们深入探讨这一关键制度，并基于此剖析可再生能源发展的新路径。
一、欧洲经验：成熟制度下的低碳发展
欧盟和英国经过长达二十年左右的摸索与实践，成功建立起一套成熟且高效的自上而下的碳排放总量目标控制制度。从法律层面明确规定，要依据应对气候变化的进程，定期更新未来一段时间内的排放总量控制目标，为低碳发展提供了清晰的方向指引。
在实现目标的路径上，碳排放权交易市场（碳市场）发挥了核心作用，成为基于市场的关键减排政策工具。它有效控制着所覆盖行业的排放，随着时间推移，碳市场覆盖排放占总量的比例虽从运行之初的一半左右降至当前的40%，但这恰恰体现了其推动行业减排的显著成效，同时，碳市场还精准地发现了碳价格，为碳排放赋予了经济价值。有偿分配碳配额所获得的收入，更是成为应对气候变化财政资金的重要来源，为低碳发展提供了坚实的资金支持。
值得一提的是，欧盟和英国各行政区域的碳市场覆盖行业一致、规则统一，较高的配额有偿分配比例以及顺畅的碳排放成本传导机制，确保了碳市场能够实现较高的减排经济效率。未来，这两个地区还有进一步扩大碳市场行业覆盖范围、提升排放覆盖比例的计划，持续强化市场机制在减排中的作用。
在各行政区域排放控制目标分解时，基于碳市场的高效运行，只需依据碳减排责任分摊原则，分解碳市场覆盖范围之外的排放，无需顾虑各区域之间的碳排放权交易以及电力交换、绿证交易涉及的间接排放转移问题。这种设计既保证了基于市场的政策工具的减排经济效率，又兼顾了区域发展的公平性，为我国建立碳排放总量控制制度提供了极具价值的参考范例 。
二、国情差异：探索适合中国的制度设计
在借鉴欧洲经验的同时，我们必须清醒地认识到我国与欧盟、英国在国情上存在的重大区别。
首先，我国仍处于重要的发展阶段，产业结构和特征决定了在碳排放达峰后，排放量难以像发达国家那样迅速大幅下降，这意味着我们的减排之路更为漫长且艰巨，需要在发展与减排之间找到精妙的平衡。
其次，我国碳市场、可再生能源发展保障机制及其他主要节能降碳政策已有较为明确的部门分工，若进行重大调整，需要多部门之间密切协作、高效配合，这对政策的协同性和执行力提出了更高要求。
再者，当前我国碳市场在一段时期内还将保持基于强度控制的设计框架，配额的有偿分配比例不宜过高，碳成本向下游传导的能力也较为有限，例如在电力市场建设过程中，碳价通过电价向下游传导的通道尚不通畅，这在一定程度上影响了市场机制在减排中的充分发挥。
因此，我国在设计碳排放总量控制制度时，不能简单照搬欧洲模式，而要充分结合自身国情，进行系统谋划、创新设计，走出一条具有中国特色的低碳发展道路。
三、政策工具功能定位：统筹效率与公平
在我国碳排放总量控制制度下，明确各政策工具的功能定位至关重要，而统筹效率与公平始终是制度设计的核心命题。
从效率角度来看，基于市场的政策工具需要一个统一、开放的“大市场”，以打破区域和行业界限，实现更大范围的资源优化配置。我国的碳排放权交易市场作为全国统一的生态环境市场的重要组成部分，必须实行全国统一的规范标准和交易监管机制。为了避免地方保护和市场分割，全国碳市场覆盖行业企业的排放总量应由碳市场统一管理，各省企业之间的排放权（以及温室气体自愿减排量）交易情况不应计入各省管控的排放量，确保碳市场能够在全国范围内高效发挥减排作用。
电力行业作为我国实现“双碳”目标的主战场，其碳排放占我国碳排放总量的一半左右，且未来各行业用能电气化是重要的降碳策略。目前，火电排放虽已由全国碳市场管控，但由于碳价传导条件尚未充分具备，非化石能源电力相对于火电的竞争力并未因碳价而显著提升。因此，除了依靠碳市场管控火电排放外，还需出台专门制度支持非化石电力占比稳步提升。一方面，根据国家整体规划，进一步推动水电、核电装机规模的提升；另一方面，从可再生能源规划目标推动和消纳权重拉动两个层面，建立市场化机制，保障风能、太阳能、地热能等可再生能源装机规模以及发电量占全社会用电量比重持续增长，充分体现可再生能源发电相对于火电的环境价值，实现可再生能源支持制度与其他节能降碳政策的有效衔接。与此同时，电力间接排放无需在各省碳排放管理中考虑，各省间电力和绿证交易情况也不应计入各省管控的排放量。
除碳市场和电力相关排放管理外，各省碳排放管理应主要覆盖碳市场范围之外的部门排放。在设定这部分排放目标时，公平原则是关键。国家主管部门应会同各省，综合考虑全国碳排放总量控制要求、各省经济社会发展水平、区域和功能定位以及相关行业特点，自上而下合理分解排放控制目标，建立科学有效的综合评价考核制度和排放预算管理制度，并设计配套的命令控制型政策工具，推动这些部门切实减排，实现区域间的公平发展与协同减排 。
四、“双轮驱动”：可再生能源发展的关键支撑
可再生能源支持制度是电力市场资源优化配置功能的重要补充，在我国能源转型过程中发挥着不可或缺的作用。尽管目前我国可再生能源在发电侧已逐渐展现出对传统煤电的竞争优势，但随着其发电占比的不断提高，一些新问题也随之而来。例如，可再生能源入市后承担的调节成本日益上升，弃风弃光率逐渐增加，从电力市场获得收益的不确定性大幅提升。
从电力市场理论研究来看，未来电力市场形成的价格信号虽能指导电力系统短期高效运行，但在保障可再生能源和调节资源投资与成本回收方面的难度将不断加大，这就迫切需要政府主导的保障制度和其他机制的有力支持。当前，由于可再生能源的环境效益尚未通过碳定价充分体现，通过《可再生能源法》实现规划目标推动和消纳权重拉动的“双轮驱动”，对于支持可再生能源电力占比稳步提升就显得尤为关键。
在规划目标推动层面，国家应制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标以及在能源消费中的最低比重目标，并与各省共同制定相应的省级目标，以此为依据编制国家和省级可再生能源开发利用规划。为了确保规划目标的顺利完成，国家和各省还需确定全国和本省可再生能源开发建设的年度最小规模，这一最小规模可通过政府授权差价合约制度（可持续发展价格结算制度）来保障实施，为可再生能源发展提供稳定的政策支持和市场预期。
在消纳权重拉动层面，国家要根据全国可再生能源开发利用规划，确定规划期内应达到的可再生能源发电量占全社会用电量的比重，并会同各省设定分省最低权重，及时向社会公布多年期目标。各省则需按年度组织制定本省可再生能源电力消纳实施方案，将消纳责任落实到省内各供售电和用电主体。这些责任主体可通过实际消纳可再生能源电量、自主转让超额完成的可再生能源电力消纳量以及自愿认购可再生能源绿色电力证书等方式来完成消纳任务。对于未履行义务的市场责任主体，应明确其需承担的法律责任，以此增强权重制度的约束力，确保可再生能源电力能够得到有效消纳。
这两个层面的制度设计，旨在明确各省可再生能源消费权重逐年提升的任务，并推动各省通过省内新增可再生能源发电量（由差价合约机制托底的年度最小规模以及市场驱动的装机实现）、跨省外购电量（通过大基地、跨省中长期交易、跨省实时交易实现）和跨省外购绿证这三种形式来完成任务，从而实现绿证与其他节能降碳政策的有效衔接，为可再生能源的持续健康发展构建起全方位、多层次的支持体系。
在我国积极迈向碳达峰碳中和目标的进程中，碳排放总量控制制度与可再生能源支持制度紧密相连、相辅相成。我们需要以系统思维和创新精神，不断完善这两大制度体系，让它们各就其位、各司其职，形成强大的政策合力，共同推动我国能源结构的绿色转型，为全球应对气候变化贡献中国智慧和中国方案，在绿色发展的道路上书写属于我们的辉煌篇章。
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